Ғасырлар бойы адамзаттың ұлы ойшылдары осы бағыттағы ізденістерге үлестерін қосып келеді. Ауыз толтырып айтатын жайт, адамзаттың мемлекеттік басқару мен мемлекеттік қызмет жолындағы түсінігі, танымы, білімі мен ғылымының қалыптасуына біздің ата-бабаларымыз да үлес қосқан. Мысалы, Х ғасырда Әбу Насыр әл-Фарабидің жетекшілерге қойылатын 12 талабы бүгінгі күннің көшбасшылық теориясында әлі де өзекті. ХІ ғасырда Жүсіп Баласұғынның 10 мемлекеттік лауазымға біліктілік талаптарын өлеңмен өрнектеп қалдыруы – теңдесі жоқ дүние. Алайда ХІІІ-ХІV ғасырлардан бастап түрлі әскери-саяси, мәдени және климаттық себептерге байланысты біздің аймақта жалпы ғылым мен білім тоқырап, мемлекеттік басқару мен қызмет саласындағы ізденістер де тоқтап қалды. Оның үстіне, XVIII ғасырда Ресей империясы мен XX ғасырда Кеңес мемлекеті қол астында болған кезде түп бастауын византиялық үлгіден алатын сол жүйелердің мемлекеттік қызмет модельдері де әлемдік ғылыми жетістіктер мен ізденістерден оқшау қалды. Кеңес дәуірінде мемлекеттік қызметті зерттеу мен талдауға тыйым салынғандықтан, біздің аймақ ХІХ ғасырда Ұлыбританияда Норткот-Тревельян, ал АҚШ-та В.Вильсон жүргізген ізденістер, ХХ ғасыр басында Алманияда М.Вебер жариялаған бюрократия теориясы туралы көп біле бермеді.1992-1995 жылдары мемлекеттік қызмет саласында заңнаманы егжей-тегжей қарау мүмкіндігі болмады, оған қоса осы саладағы ғылыми-зерттеулер мен мамандар да жоқ болды. Осыған қарамастан, жаңа Үкіметтің ырғақты жұмысын қамтамасыз ету мақсатында бұрынғы жүйеден қалған атқарушы биліктің институционалды және адами ресурстарын оңтайлы пайдаланып, тәуелсіздік үшін жұмыс істету міндеті тұрды. Сондықтан бұрынғы лауазымдарға жаңаша атаулар беріліп, жаңа заңнамаларға сәйкестендірілген лауазымдар тізімін анықтау жұмысы жүргізілді.
1995 жылы Қазақстан Президентінің «Мемлекеттік қызмет туралы» заң күші бар Жарлығында нарықтық экономикаға негізделген демократиялық қоғамды құруға бет алған елде мемлекеттік қызметтің қандай мақсаттарға жұмыс істеу керек екені айқындалып, өтпелі кезеңге бейімделген жаңа лауазымдар тізбегі мен олардың жұмысын үйлестіру қағидаттары бекітілді.
Сол Жарлық шыққан күннен бастап, Президент тапсырмасымен әлемдегі мемлекеттік қызметтің тәжірибесі жан-жақты зерттеле басталды. 1997 жылы Қазақстан–2030 стратегиясында кәсіби мемлекеттік аппарат құру мақсаты қойылды. Нәтижесінде, 1998 жылы ТМД елдері арасында тұңғыш болып, Қазақстан мемлекеттiк қызметті реттеп, осы бағыттағы саясатты жүргізуге жауапты болатын арнайы уәкiлеттi органды құрды. Бұл Мемлекеттік қызмет істері жөніндегі агенттік еді. Агенттік осы іспен айналысатын кадрларды шоғырландыруға мүмкіндік беріп, жаңа мемлекеттік қызмет туралы заң дайындалып, ол 1999 жылы қабылданды.
Тіпті бір облыстың әкімі маған телефон шалып (ред. – 1999 жылы Мемлекеттік қызмет істері жөніндегі агенттік төрағасы қызметінде болдым), осы көмекшіме Конституцияны жатқа білудің не қажеті бар деген сауал қойған-ды. Оған мен сіздің көмекшіңіздің жалақысы сіздің қалтаңыздан төленетін болса, онда білмей-ақ қойсын. Бірақ ол мемлекеттік қызметші, ал атқарушы биліктің басты міндеті заңдарды жүзеге асыру болғандықтан, ол Конституцияны білуі қажет деп жауап бердім. Заң Парламенттен өткен соң, оған «вето» қоюға дайындалған топ та болды. Дегенмен заңға қол қойылып, конкурстық жүйенің енгізілуіне бірден-бір мүмкіндік берген Президент Н. Назарбаевтың саяси жігері еді. Вето қойылайын деп жатыр деген кезде мен Агенттік төрағасы ретінде шет елдегі іс-сапарымды үзіп, Президент қабылдауына кіргім келіп, елге қайтып келген кезімде, Президент телефонмен «Шетел тәжірибесін зерттеу тапсырмасын неге үзесің? Мен 1997 жылы стратегияда айттым ғой, бұл бағытта біз алға қарай жүреміз, кім қарсы болса да мен заңға қол қоямын», – деп айтқан болатын. Жалпы алғанда, бұл заң тек Қазақстанға емес, сонымен бірге, ТМД елдеріне соны серпін әкелген, жаңа қадам болды. Орталық Азия мен Кавказ мемлекеттері, Украина және Ресей біздің заң үлгісімен өз заңдарын әзірлей бастады. Институционалдық тұрғыда да олар бізге қарап арнайы уәкілетті органдар құруды қолға алды. Әрине, барлық жерде бірдей саяси жігер ішкі бюрократияның қарсылығын еңсере алмағандықтан, кейбір елдерде агенттік құру заңда көзделсе де, оны құру мүмкін болмай отыр.
Келесі шешуші жаңалық – кәсіби мемлекеттік қызметке міндетті конкурстық іріктеу енгізілді. Бұл, біріншіден, Конституцияда көрсетілген барлық азаматтың мемлекеттік қызметке қол жеткізуге тең құқы бар деген норманы жүзеге асыруға негіз болды. Екіншіден, конкурстық іріктеу енгізілмей тұрған кезде мемлекеттік органдардағы бос жұмыс орындары туралы ақпарат ешкімге белгісіз болатын, яғни ашық болмайтын. Сондықтан мемлекеттік органға жұмысқа тұру көп жағдайда тамыр-таныс арқылы жүргізілетін. Осы жерде конкурстық іріктеу мен заңнама туралы білімін тексеруді енгізу оңай болмағанын атап өткім келеді, ол күшті қарсылыққа ұшырады. Сол кездегі облыс басшылары, үкімет мүшелерінің басым көпшілігі, Президент әкімшілігіндегі біраз жетекшілер конкурстық іріктеуге қарсы болды.
Вето қойылайын деп жатыр деген кезде мен Агенттік төрағасы ретінде шет елдегі іс-сапарымды үзіп, Президент қабылдауына кіргім келіп, елге қайтып келген кезімде, Президент телефонмен «Шетел тәжірибесін зерттеу тапсырмасын неге үзесің? Мен 1997 жылы стратегияда айттым ғой, бұл бағытта біз алға қарай жүреміз, кім қарсы болса да мен заңға қол қоямын», – деп айтқан болатын.
Жалпы алғанда, бұл заң тек Қазақстанға емес, сонымен бірге, ТМД елдеріне соны серпін әкелген, жаңа қадам болды. Орталық Азия мен Кавказ мемлекеттері, Украина және Ресей біздің заң үлгісімен өз заңдарын әзірлей бастады. Институционалдық тұрғыда да олар бізге қарап арнайы уәкілетті органдар құруды қолға алды. Әрине, барлық жерде бірдей саяси жігер ішкі бюрократияның қарсылығын еңсере алмағандықтан, кейбір елдерде агенттік құру заңда көзделсе де, оны құру мүмкін болмай отыр.
Сонымен, мемлекеттік қызметтегі барлық жұмыс орны азаматтардың қаржысынан ұсталып отырғандықтан, қоғамның мүддесіне сәйкес мемлекеттік қызметке іріктеу, ілгерілету, жоғарылату мейлінше жария болуы керек, яғни ашық конкурс пен меритократия кағидаттарына негізделуі қажеттілігі заңмен бекітілді. Әрине, өз ықпалын шексіз жүргізіп үйренген басшылар үшін мұндай жаңалықтар жағымсыз еді және олардың біразы оған қарсы болды. Халықаралық тәжірибеде конкурссыз іріктеу, меритократия қағидаттарына сүйенбей өз қалауымен тағайындау патронаж деп танылады. Оның салдары ретінде, жаңа тағайындалған қызметкер мемлекет емес, өзін тағайындаған адам мүддесі үшін қызмет ету ықтималдығы жоғары. Сондықтан патронаждық жүйе – сыбайлас жемқорлықтың үдеуіне жағдай жасаушы фактор.
Заңнаманы білуге арналған тестерді енгізу де қоғам алдында тұрған міндеттерден туындаған еді. Тәуелсіздік алғаннан бастап жариялаған мақсатымыз заң үстем ететін қоғам құру болса, заң үстемшілік жасау үшін, оны атқаратын адамдар, яғни мемлекеттік қызметшілер, бірінші кезекте, заң қағидаттарын білу керек. Бұл заңдарды жатқа білу керек деген ұғым емес, бірақ негізгі қағидаттарын, азаматтардың негізгі құқықтарын, мемлекеттің негізгі міндеттерін білу – олардың күнделікті жұмысының негізі. Себебі, атқарушы билік атына сәйкес – үкіметтен бастап ауыл әкімшілігіне дейін – қабылданған заңдарды жүзеге асыруға жұмыс істейді. Заңнаманы білу тестісі, бір жағынан, дайындығы жоқ азаматтарды шеттету тәсілі, екінші жағынан, мемлекеттік қызметке ұмтылған азаматтардың заңдарды үйренуге ынталандыру. Заң қабылданғаннан бастап бүгінгі күнге дейін шамамен 900 000 азамат конкурсқа қатысты. Мүмкін 1-2 пайызы тамыр-танысына сүйеніп өтуге ниеттенген шығар. Дегенмен басым көпшілігі заңдарды оқуға мәжбүр болды. Бұл заң үстем ететін қоғам құру ісімізге үлкен септігін тигізді.
Жаңа заңға сәйкес жаңа жалақы жүйесі де құрылды, жаңа лауазымдар тізбегі бекітілді, мемлекеттік орган ішіндегі басқару сатылары азайтылды, сөйтіп оңтайландыру ісі жүре бастады. Келесі, үлкен қадам 2007 жылы жауапты хатшылар лауазымын енгізу болды. Оның қисынды жалғасы ретінде 2012 жылы кәсіби қызметшілердің ішінен жоғарғы менеджерлік, яғни басқарушы функциясын атқаратын лауазымдар анықталып, оған «А» корпусы деген атау беріліп, осы лауазымға үміткерлерге ерекше іріктеу тәсілдерін қолдану туралы шешім қабылданды. Олардың қызметі төрт жылдық келісімшартпен анықталып, нақты еңбек көрсеткіштерімен бағаланатын болды. Нәтижесінде, мемлекеттік әкімшілік қызметтің «А» корпусына кәсіби мемлекеттік қызметшілердің ең жоғары лауазымдары кіретін болды, олардың ішінде жауапты хатшы мен облыс әкімінің аппарат жетекшісі лауазымдары ең жоғары мансап болып саналады.
Ал министрлер мен олардың орынбасарлары, облыс әкімдері мен олардың орынбасарлары, сонымен қоса облыс орталығының әкімдері – саяси мемлекеттік қызметші болып қала берді. Ескерер жайт, саяси мемлекеттік қызметшілердің ерекшелігі, біріншіден, оларды тағайындау кезінде үміткерлерге біліктілік талаптары қойылмайды. Бұл әлемдік тәжірибеге сәйкес. Екіншіден, олар ешқандай заңмен қорғалмайды. Бұл лауазымға келген азамат жұмысқа келген күні кетуге дайын болып келуі керек. Керісінше, кәсіби мемлекеттік қызметшілер не кінәсі, не қылмысы дәлелденбесе жұмыстан кетпеуі тиіс.
1999 жылдан бері енгізілген жаңалықтар, оның ішінде «А» корпусы мен жауапты хатшылар институтын халықаралық сарапшылар, ұйымдар, атап айтқанда, ЭЫДҰ жоғары бағалады. Мысалы, 2017 жылы Астана мемлекеттік қызмет хабы ЭЫДҰ-мен бірлесе отырып, Қазақстан Республикасының Мемлекеттік қызмет істері және сыбайлас жемқорлыққа қарсы іс-қимыл агенттігінің қолдауымен, Қазақстанның мемлекеттік қызметін әлемдік жүйелермен салыстырмалы талдауы Қазақстанның мемлекеттік қызметті заңнамалық және институционалдық дамуы жағынан аймақтағы көшбасшы екенін көрсетті. Бұл жаңалықтар қоғам тарапынан да қолдау тапты. Өйткені мемлекеттік қызмет азаматтар үшін қолжетімді болды. Дегенмен басқа елдер де қарап тұрған жоқ, олар да басында Қазақстанның үлгісін басшылыққа алса, кейін өз бетімен ізденіп, кешенді жүйелерді өзгерту бағытында жұмыс істеп жатыр. Әсіресе, бұл тұрғыда Грузияны айтып кетуге болады. Сонымен қатар Әзірбайжан, Украина, Армения, Қырғызстан да осы салада реформаларды кешенді түрде жүргізуге талаптанып келеді. Жетістіктерімен қатар, алда тұрған өзекті мәселелерді де айтпай кетуге болмайды. Ең біріншісі, конкурстық іріктеуге қоғам сенімін арттыру. Мемлекеттік қызметке, кейбір лауазымдарға конкурс жарияланғанда, оған қатысатын адамдардың аз болуының бір себебі – бұл конкурстық іріктеуде әділ таңдау болатынына сенбеу. Сондықтан да қазір халықаралық тәжірибеге сүйене отырып, барлығымыз бірігіп тестілерді жетілдіруіміз керек.
Адамдардың негізгі қабілеттерін анықтайтын тестілер жүйесін әзірлеу оңай іс емес. 2013 жылдан бастап осы саладағы зерттеулерге қаржы бөліне бастады. Алайда бұл бір күннің шаруасы емес, әсіресе, қазақ тіліндегі тестілер дайындау тың іс болғандықтан, уақытты қажет етеді. Осы бағытта зерттеулер әлі де жүргізілуде. Астана мемлекеттік қызмет хабы Агенттікпен қоян-қолтық жұмыс істеп, өз тарапынан халықаралық сарапшыларды осы іске тартуда.
Екінші шара – бұл конкурстық комиссияларға мемлекеттік орган басшыларының ықпалын азайту, яғни саяси лауазым иелерінің ықпалын азайта келе, түбегейлі жою бағытында жұмыс істеу. Мысал ретінде келтірейін, 1999 жылы АҚШ-тың Арлингтон графтығы полиция бөлімінің басшысы лауазымына өткен конкурстық іріктеуге бақылаушы болып қатыстым (автор: ол біздің бір ауданға парапар). Іріктеу барысында, «осы конкурстық іріктеуге аудан әкімі, не болса жоғары Штаттағы ішкі істер басқарма басшысының пікірін есептейсіздер ме?» деген сауал қойғанмын. Сонда комиссия мүшелері: «олар комиссия мүшесі бола алмайды, ал егер конкурсқа қызығушылық білдіріп, ықпал еткісі келсе және олардың бұл ісі жария болса, онда екеуі де өз қызметтерінен кетуге мәжбүр болады», – деді. Ал бізде бұрынғы жүйелерден қалған бір тұрақты пікір бар, яғни барлық басшы кадр тағайындауға келгенде «өзім білем» деген ұғым қалыптасқан. Иә, осы жылдар ішінде осы пікір бірте-бірте өзгеріс үстінде. Дегенмен әлі де болса, ол түбегейлі өзгерді деуге болмайды.
Үшінші шара – конкурстық комиссияларды сұхбаттасу тәсілдері мен техникасына үйрету. Сонымен бірге, конкурстық комиссия мүшелерінің санын азайтып, жауапкершілігін арттыру керек. Жалпы, біздің құндылықтар мен мәдениетімізге байланысты бір байқалатын жайт – алқалы органдар шешім қабылдағанда, неғұрлым көп адам сол органдарда болса, соғұрлым ол бір басшының айтқанымен шешім қабылданады.
Негізінен, бұл жүйе болашаққа бағытталған болуы керек. Сонымен қатар бұл жүйеде мемлекеттік қызметтің кәсіби экономикалық компаниялардан айырмашылығы және әлемдік үдерістер ескерілуі тиіс. Мемлекеттік қызметті жетілдірудегі келесі бағыт – бұл адами ресурстарды басқару, атап айтқанда кадрлар қызметін жаңа кәсіби деңгейге көтеру. 2013 жылы қабылданған заңдағы өзгерістерге сәйкес, алғаш рет олар кадрлар бөлімі емес, адами ресурстарды басқару қызметі болып аталу мүмкіндігін алды, аудан және облыс деңгейінде бірыңғай кадр қызметін құру мүмкіндігі пайда болды. Бұл өз кезегінде олардың мамандандырылуына ықпал етті.
Дамыған елдерде адами ресурстарды басқару қызметі өте жоғары бағаланады. Бұл салада әртүрлі тарихи себептерге байланысты біз біршама артта қалып қойдық. Тек соңғы 15 жыл ішінде жеке компанияларда бұл бағытта көп жұмыс жүргізіліп келеді. Бүгінгі таңда Қазақстанның HR ассоциациясы бар. Осылардың барлығының әлеуетін пайдалана отырып, біз бірлесе осы бағытта кәсібилендіру жұмысын жүргізуіміз керек. Олар өз кезегінде конкурсқа қатысушылардың ішінен шынайы лайықтыларды анықтау мақсатында қазіргі заманғы тәсілдерді, тетіктер мен құралдарды пайдаланатын болады. Ал бірақ осы дұрыс іріктелген мамандардың жұмысын шектейтін екі үлкен шешілуі тиіс мәселе бар. Оның бірі – жұмыс ұйымдастыру, басшылық мәдениеті болса, екіншісі – сыбайлас жемқорлық.
Біз кезінде лауазымдар тізімінен «бастық» сөзін алып тастап, «басшы» деген ұғым енгізгенбіз. Оның қосымша мақсаты ішкі мәдениетке әсер ету еді. Менің пікірім бойынша, қазақта ондай сөз бұрын болмаған. Мысалы, Махамбет «Исатай басшы, мен қосшы» деп айтқан емес пе. «Бастық» сөзі Ресей империясына қосылғанда «начальник» сөзін аударудан туындаған секілді. Жалпы алғанда, «бастық» сөзі «басып», «жаншуға» негізделген басқару стиліне бейім. Мамандардың әлеуетін дұрыс пайдалану үшін әр ұжымда қолайлы орта, атап айтқанда, бастамашылдықты, жаңашылдықты, адал еңбекті бағалайтын орта қалыптасуы керек. Егер әр басшы өз қарамағындағы қызметкерлердің еңбегін, абыройын, білімін, уақытын бағалайтын болса, мұндай ұжым тиімді жұмыс істейді. Онда жекіру немесе нұқып әмір ету болмайды, керісінше ынталандыру мен көшбасшылықтың жаңа тетіктері жүзеге асырылады. Нәтижесінде, бұл ұжымда әр маманның жұмысқа қосатын үлесі де арта түседі. Мұндай ұжымда тиімсіз, уақыт алатын жиындар болмайды. Бұлай болу үшін әр деңгейдегі басқару жүйесінің жауапкершілігі анықталып, балансы болу керек. Екінші фактор – бұл сыбайлас жемқорлық. Ол қай елдің болмасын тұрақты дамуын тежейтін, азаматтық қоғам мен экономиканың өркендеуіне тұсау болатын, мемлекет қауіпсіздігі мен тәуелсіздігіне қатер төндіретін улы да зиянды құбылыс. Сыбайлас жемқорлық – қай елдің болмасын, тұрақты дамуын тежейтін, азаматтық қоғам мен экономиканың өркендеуіне тұсау болатын, мемлекет қауіпсіздігі мен тәуелсіздігіне қатер төндіретін улы да зиянды құбылыс.
Жемқорлық кең тараған елдерде моральдық құндылықтар шайылып, қоғамдық сана азғындайды. Жемқорлық – адал еңбекті құнсыздандырады. Себебі, жемқорлардың табысы еңбексіз, лауазымы берген мүмкіндікті пайдаланып табылған көлденең табыс. Жемқорлық – адал еңбекті қанау. Жемқорлықпен айналысатын екі тарап та әдетте қалталы адам болғанымен, олардың арасындағы айналымда жүрген қаржының бәрі – еңбек адамының, яғни кенші мен металлургтың, диқан мен малшының, қатардағы кәсіпкердің, мұғалім мен дәрігердің онсыз да аз табысынан алынады. Яғни, жемқорлық еңбекті де, білімді де құнсыздандырады. Сыбайлас жемқорлықпен айналысатындар үшін азаматтық қоғамның белсенділігі, бизнестің тәуелсіздігі, мемлекет қабылдайтын шешімдердің жариялылығы мен мөлдірлігі қажет емес. Сондықтан да олар әрдайым осы бағыттағы реформаларға қарсы күш. Ендеше, сыбайлас жемқорлықпен күрес осымен тікелей айналысуға міндетті мемлекеттік органдардың ғана емес, барлық деңгейдегі мемлекеттік қызметшілердің де, қоғам белсенділерінің де, Отанын сүйетін барша азаматтың міндеті. Бұл – біздің тәуелсіздік алдындағы да, келешек ұрпақ алдындағы да парызымыз.
Жемқорлық – болашағымызға балта шабу. Жемқорлықты жеңбей, жоғарыда айтылғанның барлығының нәтижесі аз болады. Бұл бағытта Агенттік тарапынан көптеген іс атқарылып жатыр. Әсіресе, сот және кұқық қорғау жүйелеріндегі жемқорлықты еңсеру, мемлекеттік қызметшілердің ұлтқа адал қызмет етуіне көп жағдай жасар еді.
